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“十三五”规划:提前布局 着眼长远-谷瀑环保
    “十三五”规划是党的十八届三中全会后的第一个“五年规划”,是实现“两个一百年”奋斗目标中第一个百年目标的重要规划,也是实现“全面建成小康社会”目标的最后一个五年规划。随着国内经济发展阶段的转换和外部经济环境的变化,规划工作需要创新思维和方法。

    适当延长规划期限,保持政策定力

    五年规划是我国主要的国民经济社会发展规划,历次国民经济社会发展规划的期限大多为5年。究其原因,主要是改革开放后我国经济社会发展迅速,现实情况变化很快,五年规划期有利于切实把握经济社会变化的新情况和新要求,更好地指导现实经济社会发展。

    但未来一段时间,我国经济社会发展进入了相对成熟的阶段,经济增长速度保持稳定或略有下降,包括基础设施在内的现实经济社会条件变化速度与节奏,都较之改革开放前段时期有所放缓。

    从国际经验看,近年来,全球主要国家和地区的战略规划期限都在10年左右甚至更长。比如,《欧盟2020战略》、日本的《新成长战略》和《再生战略》,以及俄罗斯的《2020战略》等,规划期都在10年左右;南非的《2030年国家发展规划》和韩国的《绿色增长战略》规划期均为20年。应该考虑将我国未来发展规划的期限延长为10~20年,以适应我国经济社会发展新阶段的内在诉求和全球各国经济社会发展战略的主流范式。

    从我国经济社会发展战略方向和实际情况看,党的十八大已为2020年前我国经济社会发展做出了明确导向,十八届三中全会则为2020年前全面深化改革作出了具体安排。“十三五”规划五年战略指导的功能在一定程度上不那么显著。

    与此同时,2020~2025年是我国迈入高收入国家行列的关键时期,这一阶段我国经济社会发展的战略导向应在“十三五”规划期间提前谋划,以在较长时间内明确发展方向、保持政策定力,真正发挥中长期规划的战略功能。由此,从战略功能和编制工作的实际出发,“十三五”规划期限可以考虑展望至2025年,为我国顺利迈入高收入国家行列提供战略指导。

    加快推进各类和各级规划体系统筹协调

    从我国现行规划体系看,国民经济社会发展规划与专项规划关系不清、中央政府规划和地方政府规划存在冲突、五年规划与年度计划衔接不紧等问题还普遍存在。在“十三五”规划编制工作应重视这些问题,逐步推进各类和各级规划体系的统筹协调。

    首先,应明确国民经济和社会发展规划与其他同级专项规划间的关系。国民经济和社会发展规划是对全国改革开放和现代化建设的总体部署,是其他各级各类规划、年度计划以及制定各项经济政策的依据。但是,我国国民经济社会发展总体规划与专项规划之间内容交叉,而且专项规划发布时间太晚,有的专项规划甚至比总体规划晚2年才公布。考虑到这些问题,应从以下几方面加强二者的衔接。一要减少专项规划,其编制要限定在政府履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域;对于完全由市场发挥作用的竞争性领域,应逐步退出。二要加强总体规划与专项规划内容上的衔接,完善各规划编制部门的沟通机制;总体规划完成后,专项规划要以此为纲,加强衔接;同时,建立总体规划与专项规划衔接的责任制度,由专项规划编制部门负责衔接。三是总体规划与专项规划编制需同时启动,同年发布。

    其次,应协调国家规划与地方规划的关系。一要逐步划定中央政府与地方各级政府的事权,理清各级政府在规划方面的职责分工。主要为地方服务或由地方投资的公共服务领域,中央政府可不再编制规划;属于地方职责范围并对全国发展不会产生重大影响的事项,由各级政府自行审定规划,中央政府不再审批;对确需由地方政府组织落实的全国性规划,明确地方规划的具体落实。二要加强二者指标的衔接,约束性指标要继续以科学发展观为指导,自上而下确定,中央政府负责制定、分解和落实,地方严格贯彻和执行;预期性指标则应广泛征求地方政府的意见,自下而上确定,各级政府通过引导市场以实现。

    此外,应实现五年规划和年度计划之间的有效衔接。在市场经济条件下,中长期规划和年度计划都是政府履行公共管理和公共服务职责的重要依据和重要手段。但从年度计划执行看,经常出现经济增长、投资规模、能源消耗总量等指标大大超出五年规划预期目标,而结构调整、发展方式转变、资源节约和环境保护、公共服务等指标却与五年规划的要求差距明显等问题,这些都影响了五年规划的有效实施。

    今后,要把中长期规划作为制定年度计划的重要依据,应从以下几方面加强二者衔接。一方面,要加强功能衔接。年度计划应在重视当期宏观经济总量平衡的同时,强化作为实施中长期战略规划的战略计划作用,要将产业经济发展年度计划管理的重点,由产品产量转到产能方面,指导战略性新兴产业产能建设有序推进,引导市场主体避免盲目扩大产能,促使过剩、落后产能有序退出,以便更好完成中长期规划的结构调整战略。同时,将财政、金融作为年度计划与中长期规划功能对接的一个主要手段。另一方面,计划目标要衔接。中长期规划确定的约束性指标,都应尽可能分解到年度计划中,并分步实施。中长期规划确定的预期性指标,应作为年度计划相应指标安排的基准,可以动态调整,但不宜过大偏离五年规划的预期。

    强化时代传承与国际责任

    目前,我国已成为全球第二大经济体,国内战略、政策的国际溢出效应逐步增强,因此,中长期规划应统筹考虑国内国外两个大局,真正担负起“大国责任”。

    近年来,国外主要国家和地区的战略规划都考虑了时代传承性或国际责任问题。《欧盟2020》针对欧盟国家间互连性差和金融危机后经济增长乏力等现实情况,结合前期《里斯本战略》执行的失败教训,突出了“智慧增长、可持续性增长和包容性增长”的口号,力图建立一个“智慧欧洲”和“流动欧洲”,并实现区内国家间的包容性发展。南非的《2030年国家发展规划》针对金融危机后减贫趋势倒退和社会差距拉大的问题,提出要在未来20年内实现减贫和社会公平。俄罗斯的《2020战略》针对其经济过度依赖能源出口的重大问题,提出要实现从“能源出口型经济”向“社会创新型经济”的过渡。在这些战略规划中,各国或地区在对过去发展战略反思的基础上,针对新形势和新问题,提出了具有国际责任和符合时代特征的战略导向。

    对于“十三五”规划编制工作而言,可以对“十二五”规划完成情况及其经验教训进行系统总结,并将其写进“十三五”规划文本,凸显规划的时代传承性。同时,提出较为鲜明并具时代特征和时代精神的战略口号。

    此外,“十三五”规划不仅仅要针对国内经济发展战略导向进行谋划,还需考虑适当加入我国对外战略和带动周边及亚太地区国家与发展中国家包容发展的长期规划内容,体现规划的国际性。